La riforma costituzionale, il cui testo è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 15.4.2016 n. 88 e sulla quale dovrà prossimamente svolgersi il referendum popolare, investe principalmente il Senato della Repubblica, ma attiene anche ad altri aspetti istituzionali di rilevante importanza, nonché alla soppressione del CNEL (art. 40, co.1, disposizioni finali del testo  di riforma) e all’abolizione delle Provincie (art. 29 della riforma. La Repubblica risulta pertanto costituita dai Comuni, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato).

I profili più rilevanti della riforma riguardano:

a) la c.d. “clausola di supremazia statale”, secondo cui: “Su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva (delle Regioni) quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale (art. 31, che modifica l’art. 117, Cost.);

b) il giudizio preventivo di costituzionalità sulle leggi elettorali delle Camere, quando lo richieda, con ricorso motivato, almeno un terzo dei Senatori o un quarto dei deputati (art. 73, co. 2, Cost., nel testo riformato). La Corte Costituzionale dovrà pronunciarsi entro trenta giorni;

c) il sistema di elezione del Presidente della Repubblica: partecipano al voto solo deputati e senatori (non più i 59 delegati regionali): art. 22 legge di riforma;

d) l’elezione dei giudici costituzionali, che avverrà separatamente dalla Camera (che elegge 3 giudici) e dal Senato (che ne elegge 2): art. 135, Cost., modificato;

e) l’iniziativa popolare (a) per l’abrogazione totale o parziale di una legge o di un atto avente valore di legge (referendum abrogativo) su richiesta di almeno cinquecentomila elettori o di cinque consigli regionali. La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto o, se avanzata da ottocentomila elettori, la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni della Camera dei deputati, e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi: art. 75, co. 1 e 4, Cost., nel testo riformato, nonché (b) per proporre un progetto di legge redatto in articoli, - referendum propositivo -, su richiesta  di almeno centocinquantamila elettori (nuovo testo art. 75, co. 2, Cost.);

f) i disegni di legge a “data certa”: ai sensi dell’art. 72, co. 7, Cost., nel testo riformato, “il Governo può chiedere alla Camera dei deputati di deliberare, entro cinque giorni dalla richiesta, che un disegno di legge indicato come essenziale per l’attuazione del programma di governo sia iscritto con priorità nell’ordine del giorno e sottoposto alla pronunzia definitiva della Camera dei deputati entro il termine di settanta giorni dalla deliberazione. In tali casi, i termini di cui all’art. 70, terzo comma, sono ridotti della metà. Il termine può essere differito di non oltre quindici giorni”. Sono esclusi da questa procedura a data certa “i casi di cui all’art. 70, primo comma, e, in ogni caso:

▪ le leggi in materia elettorale;

▪ le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali”;

▪ le leggi relative al contenuto del bilancio, “le norme fondamentali ed i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni” (combinato disposto degli artt. 72, co. 7, e 81, co. 6, Cost.);

▪ le leggi di  revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali, i referendum popolari e le altre forme di consultazione popolare;

▪ “le leggi che determinano l’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni”;

▪ la “legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione Europea”;

▪ la legge che determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’ufficio di Senatore;

▪ “La legge che concede l’amnistia o l’indulto” (art. 79, Cost.);

▪ “Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri” (art. 81, co. 3, Cost.);

g) i decreti legge, che vanno presentati, per la conversione, “alla Camera dei deputati, anche quando la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere” (modifica all’art. 77, co. 2 Cost.). I decreti se non sono convertiti entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione perdono efficacia e “nei casi in cui il Presidente della Repubblica abbia chiesto, a norma dell’art. 74, una nuova deliberazione, entro 90 giorni dalla loro pubblicazione”. Il Governo non può emanare decreti legge 1) in materia costituzionale ed elettorale; ma può emanarli per disciplinare l’“organizzazione del procedimento elettorale e dello svolgimento dell elezioni “; 2) per “reiterare disposizioni adottate con i decreti non convertiti in legge e regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei medesimi”; 3) per “ripristinare l’efficacia di norme di legge che la Corte costituzionale ha dichiarato illegittimi per vizi non attinenti al procedimento; 4) per ratificare trattati internazionali; 5) per l’approvazione di bilanci e consuntivi. Sotto il profilo sostanziale (Cost., art. 77, co. 5 e 7, aggiunti con la riforma) viene stabilito che (I) “I decreti recano misure di immediata applicazione e di contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo”, e  (II) “non possono essere approvate disposizioni estranee all’oggetto o alle finalità del decreto”. I decreti, a norma dell’art. 70, co. 3 e 4, Cost., vanno trasmessi al (nuovo) Senato, che deve disporre l’esame “entro trenta giorni dalla loro presentazione alla Camarea dei deputati” e può proporre modifiche da deliberare “entro 10 giorni dalla data di trasmissione del disegno di legge di conversione, che dovrà avvenire non oltre quaranta giorni dalla presentazione” (nuovo art. 77, co. 6, Cost.);

h) “la garanzia dei diritti delle minoranze parlamentari, demanando alla Camera dei deputati il regolamento che “disciplina lo Statuto delle opposizioni” (art. 64, co. 2, Cost. nel testo riformato).

La riforma coinvolge più o meno incisivamente numerosi altri articoli della Costituzione (e precisamente gli artt. 48, 55, 57, 58 che viene abrogato, 59, 60, 61, 62, abrogato nell’ultimo comma, 63, 64, 66, 67, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83; abrogato il co. 2 e modificato il co. 3, 85, 86, 87, 88, 94, 96, 97, 99, abrogato, 114, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 126, 133: di cui viene abrogato il co. 1, 134,135), ma quelli che hanno maggiormente richiamato l’attenzione della pubblica opinione ed acceso discussioni e polemiche sono gli articoli sulla riforma del Senato, il quale non rappresenta più la Nazione (come è detto per la Camera dei Deputati: art 55, co. 3) ma le istituzioni territoriali, esercitando altresì funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica (art. 55, co. IV, nel testo riformato). Il Senato, inoltre: a) “Valuta le politiche pubbliche e l’attività della pubbliche amministrazioni e verifica l’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori” (art. 55, co. 4 ult. parte, nel testo riformato); b) “Concorre ad esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge e a verificare l’attuazione delle leggi dello Stato” (art. 55, co. 5, testo riformato).

Il numero dei Senatori viene ridotto a cento (novantacinque rappresentativi delle istituzioni territoriali e cinque nominati dal Presidente della Repubblica). L’art. 57, co. 2, nel testo riformato, dispone che: “I Consigli regionali e i Consigli delle Provincie autonome di Trento e di Bolzano eleggono con metodo proporzionale i Senatori tra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno, tra i Sindaci dei Comuni dei rispettivi territori”.

La carica di Senatore si cumula con quella di Consigliere regionale e di Sindaco e cessa con la scadenza “degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti (art. 57, co. 5, testo riformato).

RESTA IL BICAMERALISMO PERFETTO:

= “per le leggi di revisione della Costituzione e per le altre leggi costituzionali”;

= per le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti:

a) la tutela delle minoranze linguistiche,

b) i refendum popolari,

c) le altre forme di consulatazione di cui all’art. 71 [iniziativa popolare delle leggi proposta da almeno 150.000 elettori: la discussione e la deliberazione conclusiva su tali proposte di legge avverrà (“sono garantite”) “nei tempi, nelle forme e nei limiti stabiliti dai regolamenti parlamentari”: co. 2; referendum - per “favorire” la partecipazione dei cittadini alla determinazione delle politiche pubbliche-, popolari propositivi e di indirizzo, nonché “altre forme di consultazione, anche delle formazioni sociali”, le cui modalità di attuazione sono disposte “Con legge approvata da entrambe le Camere”: co. 3];

= “per le leggi che determinano l’ordinamento e la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni”;

= “per la legge che stabilisce le norme generali, le forme, e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea”;

= per la legge “che determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’Ufficio di Senatore di cui all’art. 65, primo comma” (rimasto invariato nel testo originario e che stabilisce: “la legge determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’ufficio di deputato o di senatore”);

= “per le leggi di cui agli articoli 57, sesto comma, 80, secondo periodo, 114, terzo comma, 116, terzo comma, 117, quinto e nono comma, 119, sesto comma, 120, secondo comma, 122, primo comma e 132, secondo comma”.

Vanno pertanto approvate da entrambe le Camere:

A) le leggi che regolano “ le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei membri del Senato della Repubblica tra i consiglieri e i sindaci, nonché quelle per la loro sostituzione, in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o locale. I seggi sono attribuiti in ragione dei voti espressi e della composizione di ciascun Consiglio” (art. 57, co. 4, inserito dalla riforma),

B) le leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all’appartenenza dell’Italia all’Unione europea  (art. 80, secondo periodo, aggiunto dalla riforma);

C) la legge che disciplina l’ordinamento di Roma, capitale della Repubblica (art. 114, co. 3);

D) ogni legge che stabilisce, rispetto all’art. 116, co. 1 e 2 Cost., “Ulteriori forme e condizioni  particolari di autonomia, concernenti materie di cui all’art. 117, secondo comma, lettere:

- l), limitatamente alla giustizia di pace;

- m), limitatamente alle disposizioni generali e comuni per le politiche sociali;

- n), che riguarda le “disposizioni generali e comuni sull’istruzione; ordinamento scolastico; istruzione universitaria e programmazione strategica della ricerca scientifica e tecnologica”;

- o), limitatamente alle politiche attive del lavoro e all’istruzione e formazione professionale;

- q), limitatamente al commercio con l’estero;

- s), relativamente  alla “tutela e valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici; ambiente ed ecosistema; ordinamento sportivo; disposizioni generali e comuni sulle attività culturali e sul turismo”;

- u), “limitatamente al governo del territorio, possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, anche su richesta delle stesse, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all’art. 119 (che enuncia il principio di autonomia finanziaria dei Comuni, delle Città metropolitane e delle Regioni; riconosce loro un proprio patrimonio e consente allo Stato di destinare agli stessi risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali per “promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni”), purchè la Regione sia in condizione di equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio. La legge è approvata da entrambe le Camere, sulla base di intesa tra lo Stato e la Regione interessata”;

- E), le leggi relative alle Regioni e alle Province autonome di Trento e Bolzano, nelle materie di loro competenza le Regioni e le suddette Province autonome “partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi dell’Unione europea e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite con legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza” (art. 117, co. 5, Cost.);

- F), le leggi dello Stato che disciplinano i casi e le forme per la conclusione da parte delle Regioni (nelle materie di loro competenza) di “accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato” (art. 117, co. 9);

- G), le leggi, di cui all’art. 119, co. 6, Cost., che testualmente recita: “i Comuni , le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio. E’ esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti”;

- H), le leggi emanate ex art. 100, co. 2I, Cost., a mente del quale “il Governo, acquisito, salvi i casi di motivata urgenza, il parere del Senato della Repubblica, che deve essere reso entro quindici giorni dalla richiesta, può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province autonome di Trento e Bolzano e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione e stabilisce i casi di esclusione dei titolari di organi di governo regionali e locali dall’esercizio delle rispettive funzioni quando è stato accertato lo stato di grave dissesto finanziario dell’ente”;

- I), le leggi emanate per l’attuazione dell’art. 122, co. 1, Cost., il cui testo riformato prevede: ”il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi e i relativi emolumenti nel limite dell’importo di quelli attribuiti ai sindaci dei Comuni capoluogo di Regione. La legge della Repubblica stabilisce altresì i principi fondamentali per promuovere l’equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza”;

- L), la legge relativa al distacco dei Comuni da una Regione e l’aggregazione a un’altra, di cui all’art. 132, co. 2, Cost., che dispone: ”si può, con l’approvazione della maggioranza delle popolazioni e del Comune o dei Comuni interessati espressa mediante referendum e con legge della Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che i Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione e aggregati ad un’altra”.

Tutte le altre leggi sono approvate dalla sola Camera dei deputati.

Il Senato non viene, però, del tutto estromesso dall’attività legislativa monocamerale, in quanto:

I) - “Ogni disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati è immediatamente trasmesso al Senato della Repubblica che, entro dieci giorni, su richiesta di un terzo dei suoi componenti, può disporre di esaminarlo”, deliberando nei trenta giorni successivi le proposte di riforme, “sulle quali la Camera dei deputati si pronuncia in via definitiva”: se il Senato “non disponga di procedere all’esame o sia inutilmente decorso il termine per deliberare, ovvero quando la Camera dei deputati si sia pronunciata in via definitiva, la legge può essere promulgata” (art. 70, co. 3, testo riformato). Il termine per l’esame da parte del Senato è ridotto a dieci giorni dalla data di trasmissione per le leggi  “che danno attuazione all’art. 117, quarto comma” (ossia per le leggi dello Stato che, su proposta del Governo, intervengono nelle materie non riservate alla legislazione esclusiva delle Regioni “ quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale”, artt.70, co. 4, e 117, co. 4, nel testo riformato);

II) - i disegni  di legge relativi all’esercizio provvisorio del bilancio (di cui all’ art. 81, co. IV, Cost.) una volta approvati dalla Camera “sono esaminati dal Senato della Repubblica, che può deliberare proposte di modificazione entro quindici giorni dalla data di trasmissione”. Se sorgono questioni di competenza, queste sono decise dai Presidenti delle Camere d’intesa tra loro: art. 70, co. 6, del testo riformato;

III) - il Senato, alla stregua del proprio regolamento, “può…. svolgere attività conoscitive, nonché formulare  osservazioni su atti o documenti all’esame della Camera dei deputati”: art. 70, co. 7, del testo riformato;

IV) - “con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei suoi componenti”, il Senato può richiedere alla Camera “di procedere all’esame di un disegno di legge”. In tal caso, la Camera deve procedere all’esame e pronunciarsi entro sei mesi dalla deliberazione del Senato (art. 71, co. 1, testo riformato);

V) - il Senato può interferire anche in sede di conversione dei decreti legge da parte della Camera disponendone l’esame, ex art. 70, co. 3 e 4 (nel testo riformato), “entro trenta giorni dalla loro presentazione alla Camera dei deputati” e proponendo modificazioni da “deliberare entro dieci giorni dalla data di trasmissione del disegno di legge di conversione, che deve avvenire non oltre quaranta giorni dalla presentazione” (art. 77, co. 6, del testo riformato).

Questi, ad una prima lettura, si appalesano i punti più rilevanti e incisivi della riforma.

NICOLA DI DONATO